歐盟推行的廢輪胎管理延伸生產者責任制

2021-07-10

根據歐洲輪胎與橡膠製造商協會(European Tire & Rubber Manufactures' Association, ETRMA)的看法，EPR是最恰當且穩健的廢舊輪胎資源管理體制，不僅可抑制廢輪胎量亦可在最經濟的條件下達成100%回收促進永續性 (ETRMA, 2011). 大部份輪胎製造商傾向採用EPR制，在2010年歐洲共有16個國家採行 (Belgium, Estonia, Finland, France, Greece, Hungary, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Romania, Slovenia, Spain, Italy, Sweden and Turkey)

延伸生產者責任的發展

延伸生產者責任(Extended Producer Responsibility, EPR)是廢棄管理領域的用語，是由Thomas Lindhqvist於1990年向瑞典環境部提出的報告中出現的管理策略，主要概念是將產品整個生命週期中相關的環境成本都附加在該產品的市場價格上[1]。EPR在電子棄物上有最深厚的實施經驗：早期採用「買回(Take-back)來付予生產者責任，達到三項目標：(1)鼓勵廠商設計可再重用、可再生利用、及原物料最適化最少化的產品；(2)給消費者「廢物管理成本內含在產品價格」的正確訊息；(3)提振再利用技術創新。但ERP用在塑膠袋有招致產品價格提高，反而演變成目前限塑、禁塑、消費者付費買購物袋等，尤其是在美國被批評轉為「消費者責任制」，其實可以說是自發性的EPR制。

許多國家將EPR用在電子廢物(主因為其中的毒物)管理，發現其中的關鍵是有否建立完善的回收處理基礎設施，亦即完善的資源回收產業鏈。歐盟在電子廢物的EPR管理制發展得最完善，擴展到限制製造商使用有害物質做為原料，並且禁止電子廢物出口。中國對電子廢物的法規與歐盟相類似，但聚焦在禁止電子廢物進口；美國的ERP仍允許電子廢物出口，自2018年中國禁止進口後，直接造成美國電子廢物量飆高(因為美國有些州的電子廢物回收產業尚未完備)，這種狀況也許會讓那些州重新考量是否應禁止電子廢物出口來建立自已的回收產業鏈。

當製造商面對ERP制給予的負擔(財務或非財務)，就可能朝更具可持續性設計，少毒性、及更容易再利用的方向設計產品、將原物料最適化及最少化、並延長使用壽年來直接降低產品的廢棄成本。ERP也常被引用來抑制計畫性報廢(planned obsolescence)，也因將管理廢物的財務負擔轉給製造商而疏緩政府的壓力，何況許多政府花許多錢也沒將廢物管理好，把廢物管理責任交給製造商，使得政府有餘力創建更多更好的可持續性法規，畢竟，政府應該做的工作是在提高對ERP嚐試解決的議題的認知的同時，創建更好且可降低公私雙方成本的可持續法規。


圖1、歐盟廢物框架指令之廢物層級示意圖

2015「歐盟循環經濟行動計畫」（EU Action Plan for the Circular Economy）後續提出了一系列支持循環經濟的重大措施，其中「廢物框架指令(Waste Framework Directive)」(圖1)於2018年7月生效，再次強化歐洲許多國家一貫的永續理念；輪胎循環經濟從設計階段開始，考量使用可以回收的原物料、製成胎具可回收性、有些輪胎甚至考量到可以再製成飛機胎、貨車胎、及其它特種非公路用胎；在使用階段，循環經濟的要素則為使用科技檢測監管胎壓及荷重、提醒調動輪胎位置、及保養輪胎以延長輪胎使用年限(胎壓監測已成歐洲新售車的強制性配備)，未來將函蓋更多數位技術在輪胎保養上，像胎紋磨耗量及輪胎使用績效等；商用車胎及非公路用胎會使用更多再製胎，這些使用階段的新措施都將延長輪胎的使用年限降低對天然資源的需求。如圖2所示。


圖2、世界可持續發展工商理事會(WBCSD)輪胎工業項目(TIP)發布的輪胎循環經濟示意圖[3]

以二次原料型式再利用，胎磨膠粉可用在營建業、交通相關產業、農業、礦業、物流、食品及能源；特別是搭配EPR的廢輪胎(End-of-Life Tire, ELT)資源管理體制，重整廢物管理和再生原材料使用的全面價值鏈，優化廢棄物回收能源的過程，將廢輪胎變成有用的工業原料，經驗值得學習。

管理機制影響回收率及資源效率

ELT回收途徑的發展常受管理機制的影響，WBCSD TIP報告[3]中列出自由市場制、政府收稅管理制、及延伸生產者責任制(EPR)三種，詳參作者另文「廢輪胎資源管理全球比一比」。自由市場制的公部門干預最少，管理方法與一般固廢相同，沒有特別對ELT徵收費用，只制定管理目標並允許產業協會負責推動回收，自主合作採市場驅動且技術成熟成本低的回收法；缺點是無明確責任方，環境友善的技術路線因初始成本較高，很難開發落地；中國與美國、日本、印度、印尼、泰國等都採用自由市場制。

政府收稅管理制則是採用相同的產品標準保證公平競爭，對輪胎製造商和進口商徵收稅金，由政府負責管理ELT並給予回收產業鏈的企業適當補貼，有利於更環保的回收途徑(例如重物質回收、輕能源回收、禁掩埋)，主要缺點是公部門效率差且創新性不足。丹麥、斯洛維亞、克羅埃西亞採用政府收稅管理制。

大部份歐洲國家逐漸由自由市場制或政府收稅管理制轉向EPR制，在採用EPR(或稱產品監護，詳參作者另文「澳洲的輪胎產品監護計畫」)的地區，通常會有國家層級(或州級/省級)的組織負責協作管理ELT資源；在採自由市場機制的地區，由於有相關法律要求市場中各利益方協作，也會有類似的組織負責協調合作(像Mexican Management Plans)。通常這些負責協作的國家級組織都是由輪胎製造商聯合創立。因此，由輪胎製造商繳交的「輪胎稅(tire tax)」，或是生態費(eco-fees)就由該特定的組織應用，以支付下列活動所需的經費[3]：

  1. 回收、運送、切割、造粒磨粉、及造粒磨粉的入廠費(gate fee for granulators)
  2. 研發及協作開發新的再利用市場所需的支助金和貸款
  3. 鼓勵難以獲利的特定回收途徑所需的補貼金
  4. 為提高處理再利用產能，先出資興建處理廠再以較低價賣出，以克服回收處理業初期投資成本不足的困難(例如南非)
  5. 提升公眾對廢輪胎資源管理的認知
  6. 堆置及非法棄置的廢輪胎清理工作(美國紐澤西州、紐約州等)
  7. 執行廢輪胎管理計畫(發照、執法、檢核等)和廢輪胎回收的行政管理工作
  8. 輪胎大火蔓延殘留環境危害的清理工作(美國，亞利桑納州)
  9. 輪胎堆置蚊害防治工作(美國佛州)
  10. 空氣污染防治工作(美國加州)

當然，這些經費的應用方式因不同的廢輪胎管理機制而不同，若是採自由市場機制，則較多經費會用在提升公眾認知上，以遵循市場競爭的原則；干預較多的體制則會有偏向某種再利用途徑的規定，例如俄羅斯、歐盟、加拿大、南韓、及美國的加州，都倡導物質回收先於能源回收。

廢輪胎只要切割後的膠片(工業鍋爐)，甚至不經切割的全胎(水泥窯)即可做為輔助燃料時，因此，在自由市場機制下，能源回收因處理量能大且能迅速清除長期累積的廢輪胎堆置，而處理成本又較低，是性價比最高的回收方式，也是開發中國家技術不足，引用已開發國家的經驗技術做回收率跳升超車的主要方法。詳參作者另文「解讀各國廢輪胎的回收統計」。

廢輪胎物質回收環境衝擊較低資源效率較高

不管是哪一種體制，一個國家的處理機制愈來愈成熟後，物質(材料)回收都會受到政策決定的支持，這種演變是因為符合固廢管理的Lansink's Waste Hierarchy Ladder 和循環經濟(Circulaar Economy)原則，因為以環境衝擊評估和資源效率的角度來看，物質回收都是較好的選擇。雖然物質回收可能需要投入較多的初期資金、研發資源、與異業協作，但也因此產出價值較高的產品。

歐盟的廢輪胎平均回收率為91%，其中167萬公噸物質(材料)回收，109.7萬公噸能源回收，另有12.2萬公噸做為土木工程應用。能源回收包括全胎在較高溫的水泥窯焚化及切割後的膠片在工業鍋爐，回收成本效益較高，但資源再利用的效率則較低。廢輪胎材料回收為歐洲許多國家的主要途徑，圖3為2013年歐洲各國廢輪胎管理機制及磨粉(造粒)產能狀況，圖中法國雖採延ERP制，輪胎製造商支付的生態費以回收費、入廠費的方式在財務上支助法國的造粒磨粉廠，而德國則採自由市場制，但法國的磨粉廠數及產能皆不如德國，就是完善回收產業鏈與大範圍市場競爭的結果，法國相關部門曾探究出「法國廢輪胎橡膠粉(粒)的處理量太小」、「覆蓋的地域不足」、「相對較少支助」、及「產品性價比應再提升」等四個原因[4]。


圖3、2013年歐洲各國廢輪胎管理機制及磨粉(造粒)產能狀況[2]

廢輪胎切割後的膠片(工業鍋爐)，甚至不經切割的全胎(水泥窯)即可做為輔助燃料時，因此，在自由市場機制下，能源回收因處理量能大且能迅速清除長期累積的廢輪胎堆置，而處理成本又較低，是性價比最高的回收方式。但，不管是哪一種體制，當一個國家的處理機制愈來愈成熟後，物質(材料)回收都會受到政策決定的支持，如圖4所示的德國ELT再利用途徑演變趨勢圖，這種演變是因為符合廢棄物管理層級和循環經濟(Circular Economy)原則，因為以環境衝擊評估和資源效率的角度來看，物質回收都是較好的選擇，不一定要採用強的干預手段。詳參作者另文「歐洲的Genan：全球最大的胎磨膠粉廠」


圖4、德國在自由市場機制下廢輪胎再利用途徑的演變趨勢[2]

以2012年歐洲輪胎與橡膠製造商協會(ETRMA)的統計資料，如圖5所示[2]，西班牙、比利時、葡萄牙、荷蘭、丹麥、及匈牙利，多國的胎磨膠粉再利用的比例已經超過50%，這些國家中，除匈牙利正打算由政府收稅改向EPR制外，都是採用ERP制管理ELT。因此，一旦建立了成熟的ELT管理方法後，應通過政策制定支持由能源回收(TDF)轉向材料回收(TDM)。詳參作者另文「比利時的廢輪胎管理EPR與專責管理公司Recytyre」、「法國的的專責廢輪胎管理公司Aliapur」、和「西班牙的的廢輪胎管理EPR專責公司SIGNUS」。


圖5、歐洲各國廢輪胎磨粉再利用的比例[2]

建構延伸生產者責任制促進資源效率

廢輪胎回收處理業(waste tire recycler)的長期願景是開拓新的或現有的廢輪胎再利用市場，且優先考慮用在高價值產品上，以便創造足夠的收入而自給自足不需補貼，雖然物質回收需要投入較多的初期資金、研發資源、與異業協作，但也因此產出價值較高的產品。但在實務上，則通常在努力將廢物轉化成有價商品的過渡期出現許多亂現，牽涉到以「地球老媽」之名號召提升消費者對再生產品的認知與需求，政府與企業更應積極採購再生原料製成的商品，成功打開市場後未合理地調低補貼，則高獲利誘發許多不當競爭的市場亂象。因此，有必要由非營利公司的效率來管理。

延伸生產者責任制的一般實務是由輪胎製造商創建共同組織，這種非營利公司有時稱為「生產者責任組織(Producer Responsitility Organation, PRO)」專責ELT的管理，制定動態的生態費(eco-fees)做為支撐費用，實現成本優化，通過報告義務實現更好的數據可追溯性，提高生態費用使用的透明度，具有選擇最佳回收方案的彈性，生態費的金額取決於與ELT管理和二級市場相關的成本。隨著ELT管理越來越成熟和經濟高效，此生態費通常會隨著時間的推移而降低。

一般EPR制的產業鏈中物質流與金錢流關係如圖6所示。輪胎回收再利用產業鏈的利益關係方除政府與代表生產者的PRO外，還包括輪胎中盤商、零售商、汽車保養廠、回收商、切割處理廠、造粒研磨廠、汽車及相關工業代表。


圖6、歐洲盛行「延伸生產者責任(Extended Producer Responsibility, EPR)」之廢輪胎物流與金流關係示意圖[3]



參考文獻

  1. WIKI2, Wikipedia Republished, Extended Producer Responsibility.
  2. An Official website of the European Union, Waste Framework Directive.
  3. ADEME, 「State of the Art of the End of Life Tyres Rubber Granulates Sector in France, Europe and Other Countries,」 June 2015, https://www.ademe.fr
  4. World Business Council for Sustainable Development, Global ELT Management - A Global state of Knowledge on regulation, management systems, impacts of recovery and technologies, December 2019.

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