延伸生產者責任制廢輪胎資源管理案例-比利時
緒論
過去數十年來，在比利時法蘭德斯區(Flanders)的廢物處理法出現跟本上的轉變，負責廢物政策執行的公共廢物管理局(簡稱OVAM)提倡的政策不斷地演進，早期聚焦在廢物清理和建置有效的管理機制，到了現在，基於發展再適當的廢物管理也不會自動導向永續性的生產與消費，預防和永續材料管理(Sustainable Materials Management, SMM)成為主要重點，為徹底解決某一廢物議題，完整的探究廢物的物質鏈致關重要，一種產品或服務投入的原材料、盛行的製程和消費樣態、一直到物質循環結束等，都對廢物問題有重要的影響。
生產者必需負產品消費後成為廢物階段的責任，因此，法蘭德斯地區政府引入「Acceptance Duty (接受義務) 」做為一種延伸生產者責任(EPR) 來確保 「生產及販售商品者負回收處理該商品廢物的責任」；驗收義務是1994年法蘭德斯區推出的廢物政策工具，雖然1990年就出現ERP概念，但初期ERP只針對廢紙、廢電池和蓄電池、廢車、廢舊輪胎、和廢電器用品(WEEE)，後期才加入更多產品，而驗收義務的適用產品範圍更廣，以便能將廢物產出量極小化。OVAM已經成功地實施雄心勃勃的廢物政策長達數十年，付予製造商更大的責任就是長久以來的政策，並且證實得以提升廢物分類回收且以對環境完善的方式處理。基於法蘭德斯地區的資源大多依賴進口，導向生產製程和消費樣態的永續性，近年來轉向SMM的政策採生命週期法，將原聚焦的產品消費後段提升到材料的整個生命週期。
以汽車輪胎的SMM來說，為了完成接受義務，該區政府與輪胎製造商簽定第一份環保政策協議於2000年5月22日生效，該份協議在2003年被新協議取代，到了2010年簽訂的協議則不僅包括更換的輪胎，也將原購汽車機械附屬的輪胎納入。再用二手胎、舊胎再製翻新、材料循環再用(利用輪胎的組成材料)、及焚化能源再用共四種輪胎回收再利用途徑；私用車極少用再製胎，主因為消費者對再製胎的安全疑慮及價格差不具吸引力，但在運輸業，貨車用再製胎就很普遍；符合區盟廢棄物標準中的廢物層級，焚化能源再用是最不推的方式；再利用廢輪胎切割磨粉(造粒)後的橡膠則是目前最普遍的選擇，用做運動場人工草皮填料、鋪路橡膠瀝青、橡膠磚、隔震材料等。詳參作者另文「歐盟推行的廢輪胎管理延伸生產者責任制」。
相關法規
一般說來，接受義務是指「銷售商有免費收回賣給消費者用後廢棄產品的義務」，中盤商則應義務從銷售商處免費收回廢棄產品，回收數量與銷售數量相符，而製造商則有義務從銷售商和中盤商處免費回收與銷售等量的用後廢棄產品，並且確保回收及處理再利用工作完善。規定一個月至少登錄一次銷售及接受數量一次。至於接受義務的實施則採用以下的方法：
- 簽訂完整產業鏈的環保政策協議書(MBO)；
- 提出個別的廢物預防及管理計畫(在某公司不想加入MBO協議時必需提出)；
- 製造商每年要提出接受義務的執行狀況報告，外部稽核單位對該報告提出的資料進行稽核審計，製造商、中盤商、零售商、和廢物管理組織將規定的資料交給OVAM，由OVAM評估是否達成設定的目標。
製造商要在MBO中指定如何完成接受義務，因此，MBO是政府與產品產業鏈代表組織之間簽定的協議；製造商應建立廢物管理的非營利組織(即製造商責任組織Producer Responsibility Organization, PRO)，代表製造商來履行其責任完成接受義務工作，在比利時針對輪胎成立的非營利組織是Recytyre (www.recytyre.be)。PRO負責擬訂廢舊輪胎管理計畫、財務計畫、及溝通協調計畫並提交OVAM核定執行。
廢舊輪胎EPR 的策略目標是極盡可能降低輪胎在廢棄階段對環境的衝擊量，採用的手段為生態設計、廢棄預防、分類回收處理、再用優先、盡可能再製或再生利用。EPR也使製造商負責以具成本效率的方法回收及處理，並且以成本轉嫁給污染者的方式反應污染者付費原則。因此，列在MBO中的目標是製造商接受回收再利用與每年銷售的輪胎數量相同的義務，也就是產品100%回收再利用，較細的規定如下：
- 回收的輪胎應優先檢選出適合二胎再用及翻新再製的二類；
- 二胎再用、翻新再製、及物質再利用三者合計應占總回收量的至少55%；
- 其餘的回收廢胎應焚化能源再利用；
- 不得掩埋及用其它方法處理廢輪胎。
下列的法規面向對廢舊輪胎的ERP也很重要：
- 自1999年7月起更換輪胎適用EPR，而附裝在銷售車上的輪胎也在2009年5月起納入，但不包括腳踏車胎；
- 市民擁有的廢舊輪胎雖屬都市廢物管轄，但Recytyre同意免費以一戶最多4條免費回收；
- 每年要向OVAM提報各類回收再利用總量；
- 製造商或其代理組織必須向OVAM提報下列各項議題：
- 進入法蘭德斯地區市場的各類輪胎總數量；
- 回收的輪胎在哪裡及用什麼方法處理；
- 四種再用途徑的數量(kg)；
- MBO可由利益相關方協商後修訂，但修訂稿應符合法規且需經法蘭德斯地區環保單位及議會評估核可，OVAM要對環保單位及議會的評估意見提出回饋意見，MBO最終需經議會同意。
EPR系統的治理
OVAM(法蘭德斯區公共廢物管理局的簡稱)負執廢物政策執法。在Recytyre公司董事會及會員大會扮演觀察者，並且對Recytyre提出的管理計畫、行動計畫、財務計畫、和溝通協調計畫提出建議及核可這些計畫。OVAM對具策略性衝擊的決策進行評估，並負責對地區政府和議會提出廢舊輪胎ERP管理報告。OVAM也經常性地檢核以確保接受義務完成。2011年有二位檢查員負責管制廢舊輪胎的運送鏈，他們登入資料庫中心進行查核及跟催，若有公司不符接受義務規定，將發出正式文件通知催促其法定義務。另聘一家外部公司審計財務狀況。最後，由OVAM負責向地區政府和議會提出廢舊輪胎EPR方案的執行報告。
由6家主要的輪胎製造商於1998年聯合與輪胎進口商和代表Federauto(比利時汽車經銷商、修理廠等相關產業組成的聯合會)的一些組織，共同創立Recytyre公司，Recytyre是非營利組織，主要工作是負責廢舊輪胎的管理。Recytyre由其會員出資運營。初期由Federauto掌理秘書處，發展到2012年，Recytyre已擁有663活躍成員、51個合夥(回收商)、5357處收集場、和234個處理廠。Recytyre的董事會成員共9人，由5名輪胎製造/進口商代表、2名輪胎經銷商聯合會代表、1名汽車經銷商代表、及1名代表由二手車經銷商聯合會、修車廠聯合會、燃料商聯合會共同推派。Recytyre的任務如下：
- 正確辨識廢舊輪胎流向；
- 回收、檢選、及處理比利時境內的廢舊輪胎；
- 支助從事廢舊輪胎回收及處理的零售商；
- 依法執行並滿足輪胎商接受義務之規定；
- 向政府提出報告；
- 回收、檢選、及處理廢舊輪胎。
輪胎銷售商和中盤商負責收取環境費、回收並且檢選分類廢舊輪胎、負責聯繫Recytyre的處理廠運送廢舊輪胎、及提升廢舊輪胎資源管理相關知識。
其它利害關係方有Febem和VVSG。Febem是輪胎回收商的代表組織，Recytyre與Febem達成協議共同回收及處理廢輪胎，Febem需向Recytyre回報其回收輪胎的工作，而由Recytyre支付這些工作成本。VVSG為市民代表的組織，正如上述說明，市民可與Recytyre簽約免費收廢舊輪胎。在MBO協商修訂時，Febem和VVSG都會參與諮商。
ERP體制的資訊透明度相當重要，在2006至2007年間針對法蘭德斯地區ERP政策檢討評估後，經由調整相關法規、提升不同利害相關方的參與度、加強地方政府的影響力、及釐清並簡化法規內容等措施，大大地提高ERP體制的資訊透明度。前述ERP治理要求使OVAM擁有足夠的資訊得以充份瞭解該地區的廢舊輪胎市場狀況，OVAM在董事會運作中的觀察者及廢舊輪胎管理計畫、財務計畫、及溝通協調計畫的審核者角色，對ERP體制的資訊透明度起了很大的作用。Recytyre公司整理所有必要的資訊，向OVAM提出年度報告並且公布在其官網上。(https://www.recytyre.be/nl/over-recytyre/facts-figures).
環境效益
法蘭德斯區廢舊輪胎的EPR管理制非常成功，依2011年的評估報告陳述廢輪胎的回收率平均達88%，意味達到既定的目標。若只考量購換輪胎市場，回收率高達99%，這表示附裝在銷售車上的輪胎還沒有擴大回收，因為目前Recytyre只回收其中的M1和N1類，其它特種車輪胎尚未回收，這些車輛大多是出口而沒有在比利時國境內淪為廢車。由舊胎再用和翻新再製胎的再利用率占比，可知市場上對比利時舊胎有較強的需求，因此，法定的再利用目標很容易達成。
有廢舊輪胎的EPR管理制得以分析廢舊輪胎的流向也實現更多再用、再製、及再生利用。下圖展示2006至2011年間比利時輪胎的材料再利用和能源再利用占比，由圖1可知自Recytyre公司的系統於2006年建立以來，當年占最多的能源再利用，已經成功轉變為材料再利用。若能再對大車胎的費率適當設定，還有再提升的機會，因為鄰近國家的大車胎也適用這個費率，消費者將傾向費率較低甚或不收費的地區購買輪胎。禁止舊廢胎掩埋、對焚化收稅及法規准許運動場的人工草皮使用胎磨膠粒做為填料等措施，則促進胎磨膠粉粒的市場量，加強了材料再利用成為較佳選項。
自2012年11月1日起，歐盟規定輪胎要貼標簽(Labeling of tyres)，經由象形圖記載能源效率資訊、溼抓地力、及外滾壓噪音，並以A級(最好)到G級(較差)評等，這些標簽使消費者在購買輪胎時有更多產品資訊來做選擇。可惜的是這些標簽尚未與再用或再利用相關，故對ERP制的影響有限。
服務範圍及廢物回收處理的品質
Recytyre確保完成接受義務，回收及處理、提報、預防廢輪胎風險、及提昇公眾認知。廢舊輪胎在收集點(車商、修車廠、輪胎經銷商、及住家)暫存，收集點聯繫回收商負責運送至集中場檢選，檢選出可重用胎、可再製胎、及廢胎三類後，聯繫處理再利用產業鏈中的私人公司分別取走再利用，回收商需上網填報這些數量；而處理再利用的廠商也必須上網提報個別的處理數量，處理商可以藉以核對回收商給他們的數量。Recytyre目前只負責對回收商稽核審計，未來也將擴大對處理廠進行稽核審計。這個回收系統服務範圍為整個法蘭德斯區，比利時首都布魯塞爾特區和Walloon區也有類似的回收系統，也是由Recytyre負責執行。
成本效益
在這個EPR管理系統中，消費者對其購換的輪胎支付環境費用支撐回收及處理廢舊輪胎工作，此環境費依輪胎的類型而不同，從機車胎的每條1.32歐元(內含增值稅21%)到施工機械特種輪胎的每條794.37歐元(內含增值稅21%)，這筆費用在消費者購換輪胎的收據上單獨列出，這些費用由輪胎製造商轉付給Recytyre作為回收與處理廢舊輪胎的成本。
從Recytyre 2012年的資產負債表如圖2可知，股東權益與負債總計達20,401,002歐元，由於2006，2008，及2009有較多支出而使股東權益呈現負值直到2010年才轉正，2011到2012年呈現逐步成長，主要是調高環境費率及降低營運成本，到2012年負債占股東權益與負債總計的20%以內。在資產部份則主要是現金及約當現金，Recytyre已經擁有完善的備用金來確保未來幾年的持續運作，有良好的財務能力得以確保未來數年的持續營運。
由損益表可知2012年的利潤為3,976,971歐元，與前一年的狀況相符當，與2011年對比，收入及支出都約降了15%，收入減少主因為經濟危機伴隨的購換輪胎市場疲弱，也因此，回收處理的營運成本跟著下滑。但因為公司顧員增加，其它成本持續增加中，主要是因為Recytyre正投資建置更嚴密的廢輪胎回收鏈的運作監督。整體而言，自2010年開始財務狀況有了持續的改善，Recytyre公司正進行營運及財務上的架構性改變，待這些改變完成後財務狀況將會更明朗。
